Nachdem wir in einem ersten Artikel einen Überblick über die grundsätzlichen Positionierungen verschiedener Bundesministerien in der Transformations- und Nachhaltigkeitsdebatte gegeben haben, möchten wir in diesem Artikel die spezifischen Perspektiven ausgewählter Ministerien näher betrachten.

In allen von uns untersuchten Ministerien gibt es transformationsbezogene Fachdebatten in einzelnen Handlungsfeldern, an denen Postwachstumsideen sinnvoll ansetzen und zu denen diese wichtige inhaltliche Beiträge leisten können. Hierzu gehören bspw. Debatten um Strategien zur absoluten Entkopplung von Wirtschaftsleistung und Umweltbelastungen sowie einer erweiterten Wohlstandsindikatorik (Wirtschaftsministerium; BMWK/vormals BMWi), um eine wünschenswerte umfassendere Vorsorgeorientierung bei den Sozialversicherungssystemen, sowie eine wirksamere umweltökonomische Rahmensetzungen insgesamt (Finanzministerium; BMF). Ebenso dazu gehören aktuelle Diskussionen zur Zukunft der Arbeit und veränderten Arbeitszeitmodellen (Arbeitsministerium; BMAS), Anknüpfungsmöglichkeiten an laufende Prozesse zum nachhaltigen Konsum und die anstehende Transformation des Ernährungssystems (Landwirtschaftsministerium; BMEL). Des Weiteren bestehen Anknüpfungsmöglichkeiten zu Überlegungen zur Förderung sozialer Innovationen und eine an den großen gesellschaftlichen Herausforderungen orientierte Innovationspolitik (Bildungs- und Forschungsministerium; BMBF) oder einer stärkeren Integration von entwicklungs- und klimapolitischer Agenda (BMZ), die der Verantwortung eines früh industrialisierten Landes wie Deutschland gerecht wird.

Um zu diesen existierenden Debatten innerhalb der Ministerien beizutragen, ist es notwendig, das Konzept der Wachstumsunabhängigkeit inhaltlich weiterzuentwickeln und noch stärker auf aktuelle politische und gesellschaftliche Debatten sowie laufende Prozesse zu beziehen. Dabei spielt ein gezieltes Framing für konkrete Zielgruppen und Diskurse eine zentrale Rolle. So könnte Wachstumsunabhängigkeit im Gesundheitssystem beispielsweise konkret bedeuten „Effizienzreserven zu heben“, da wir eines der teuersten Gesundheitssysteme der Welt haben, aber die messbare Leistung (bspw. die Lebenserwartung) international nur durchschnittlich ist. Das würde bedeuten, teure operative Eingriffe ohne zusätzlich erkennbaren Nutzen einzuschränken (siehe die aktuelle von Minister Lauterbach angestoßene Debatte) und stärker bspw. in die Gesundheitsprävention zu investieren. Dieser Diskurs wird seit langer Zeit in entsprechenden Fach-Communities geführt und eine Bezugnahme aus Postwachstumsperspektive bietet sich an.

Ob sich bestimmte strategische Transformationskonzepte auch in den jeweiligen Ressorts konkret niederschlagen, hängt besonders stark von der Hausleitung und ihrem engeren (politischen) Umfeld ab. Dies möchten wir am Beispiel des Finanz- sowie Wirtschaftsministeriums illustrieren.

Zeitenwende für Finanz- und Wirtschaftspolitik (?)

Seit dem Regierungswechsel 2021 hat das BMF unter Minister Lindner eine deutliche Neuausrichtung erfahren. Dabei wird nun eine stärker ordoliberale Ausrichtung verfolgt, die auf eine angebotsorientierte Wirtschaftspolitik (z. B. durch Senkung von Unternehmenssteuern), stabile Staatsfinanzen und Wirtschaftswachstum setzt. Ein Beispiel hierfür ist das im Mai 2022 veröffentliche Strategiepapier „Finanzpolitik in der Zeitenwende – Wachstum stärken und inflationäre Impulse vermeiden“. Die aktuelle Politik des BMF ist also explizit eine Wachstumspolitik – im Rahmen der Möglichkeiten der Schuldenbremse. Unter Berufung auf die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie werden beispielsweise die Sicherung nachhaltigen Wachstums und die Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts im BMF-Nachhaltigkeitsbericht als Zielorientierung der Steuerpolitik genannt.

In der Zukunft könnte – trotz der Spannungen und handwerklichen Fehler rund um das Gebäudeenergiegesetz – insbesondere dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) unter Minister Habeck als „dem“ Ministerium für sozial-ökologische Transformation mit erweiterter Klimakompetenz eine besondere, integrative Rolle zukommen. Vor dem Regierungswechsel und dem Neuzuschnitt der Kompetenzen 2021 trat das Wirtschafts- und Energieministerium lange Zeit quasi als „Interessenwahrer“ für die deutsche Industrie und Unternehmen und damit als Gegenpol zum sozialpolitisch-fokussierten Arbeitsministerium und ökologisch-fokussierten Umweltministerium auf. Gelingt es, die Gemeinsamkeit in den beiden neuen „Haus-Hälften“ des „BMW+K“ pragmatisch zu stärken und den unproduktiven bisherigen „Antagonismus“ zwischen Wirtschafts- und Umweltministerium zu überwinden, so könnten sich neue sozial-ökologische Transformationsimpulse ergeben, die breiter konsensfähig sind.

Eine „sozial-ökologische Marktwirtschaft“?

So soll das bisherige Zielbild der sozialen Marktwirtschaft nun beispielsweise zu der einer sozial-ökologischen Marktwirtschaft erweitert werden. Die Nachhaltigkeitsziele, Pariser Klimaziele und die planetaren Grenzen werden dabei als konkrete ökologische Maßstäbe aufgeführt, an denen sich die Wirtschaft und die Arbeit des Ressorts messen lassen möchte. Laut BMWK soll die sozial-ökologische Marktwirtschaft „das“ Konzept für die Transformation hin zur Klimaneutralität werden. Es ist somit davon auszugehen, dass dieser Ansatz auch Bestandteil des nächsten Bundestagswahlkampfes sein wird.

Wirtschaftliches Wachstum verschwand hingegen aus der BMWK-Selbstdarstellung, zumindest als Selbstzweck. Stattdessen soll zwischen positiven und negativen Effekten wirtschaftlicher Tätigkeit differenziert und der Ordnungsrahmen entsprechend angepasst werden. Insbesondere zu Beginn der Legislatur schien das BMWK um einen Prozess bemüht, die neue Ausrichtung messbar zu machen und in Politik umzusetzen. So wurde im Herbst 2021 eine erweiterte Wohlfahrt- und Nachhaltigkeitsindikatorik für den Jahreswirtschaftsbericht 2022  vorgestellt.

Erweiterte Wohlfahrtsmessung

Es gab innerhalb des Wirtschaftsministeriums unterhalb der (politischen) Leitungsebene schon länger Ambitionen, die eigene Arbeit an einem breiteren Wohlfahrts- und Nachhaltigkeitsverständnis über das materielle Wirtschaftswachstum („GPD & beyond“; siehe nächster Abschnitt) hinaus auszurichten und diese auch in neuer Form messen zu lassen. Die internen Aktivitäten zur Wohlstandsberichterstattung und damit verbundenen Planungs- und Steuerungsaufgaben wurden in unserem Hintergrundgesprächen sowie bei den Diskussionsveranstaltung bereits vor dem Regierungswechsel 2021 als wichtiger Prozess im Haus bewertet. Gleichzeitig drängte sich die Schlussfolgerung auf, dass die internen Meinungsbildungsprozesse zu den Themen Nachhaltiger Wohlstand und Wachstumsunabhängigkeit noch nicht abgeschlossen sind.

Bald nach der Bundestagswahl stellte Minister Habeck auf einer Pressekonferenz den Jahreswirtschaftsbericht 2022 und die darin erstmals verwendete erweiterte Indikatorik vor. Er distanzierte sich dabei von Grundsatzfragen wie “Wachstum ja oder nein, Kapitalismus ja oder nein, das bringt uns ja nicht weiter”, sondern forderte eine faktenbasierte, nuancierte und umfassende Diskussion zu Synergien und Konflikten zwischen Wachstum, Wohlstand und Umweltzerstörung in Wirtschaft und Gesellschaft. Mit der neuen Indikatorik greift das BMWK die seit Jahrzehnten währenden Diskussionen zu nachhaltiger Wohlfahrt und einer Indikatorik nach dem Prinzip „GDP & beyond“ auf. Habeck löste auch die Parallelstruktur zwischen einem eher „traditionellen“ (BMWi) und „alternativen“ (im Auftrag der Grünen Bundestagsfraktion) geprägten Jahreswohlstandbericht (letztmals 2021 veröffentlicht) auf und setzt auf ein umfassendes Framework.

Im Jahreswirtschaftsbericht 2022 wird das Unterkapitel zur erweiterten Wohlfahrtsmessung unter den Titel „Nachhaltiges und inklusives Wachstum“ gestellt. Gesamtwirtschaftliches Wachstum wird hier als „notwendige, aber längst noch keine hinreichende Voraussetzung für nachhaltigen Wohlstand, Beschäftigung, Teilhabe und soziale Sicherheit“ gesehen. Wachstum ist also Mittel zum Zweck, wird aber im aktuellen System auch als notwendig zum Erhalt von Wohlstand und Fortschritt gesehen. Im Bericht wird deshalb eine „differenzierte Betrachtung von Ressourcenverbrauch und Wachstum“ gefordert. Es wird anerkannt, dass Negativeffekte von wirtschaftlicher Tätigkeit adressiert und Tätigkeiten, die zu fossilem Energieverbrauch, Umweltzerstörung und sozialer Ungerechtigkeit führen, nicht unterstützt werden sollen, zum Beispiel durch den Abbau klimaschädlicher Subventionen. Da eine solche Differenzierung zwischen positiver und negativer wirtschaftlicher Tätigkeit innerhalb der zentralen Wachstumsmessgröße BIP nicht vorgenommen wird, bedarf es einer erweiterten Indikatorik. Entsprechend stark orientiert sich die BMWK-Indikatorik an der , die wiederum auf den Sustainable Development Goals (SDGs) basiert. Sie geht aber beispielsweise durch ergänzende Indikatoren wie Treibhausgasintensität des BIP, Innovatorenquote, Geburten- und Altenrate sowie Migration deutlich darüber hinaus. Insgesamt werden 33 Indikatoren in 5 Kategorien aufgeführt: „Wachstum, Einkommen und Beschäftigung“; „Umwelt- und Klimaschutz“; „Bildung, Forschung und Innovation“; „Soziales, Demografie und Integration“; und „Öffentliche Finanzen und gleichwertige Lebensverhältnisse“. 18 dieser Indikatoren sind direkt aus der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie übernommen. Für die meisten Indikatoren wird eine zeitliche Entwicklung und ein Fernziel 2030 dargestellt, allerdings ist die Zielerreichung nicht direkt ersichtlich und die Indikatoren werden nicht in Verbindung gesetzt. Was außerdem auffällt ist, dass die Umweltindikatoren allesamt relative Entkopplung darstellen und daher wenig über eine ausreichende absolute Entkopplung aussagen, wie sie für das Wirtschaften in planetaren Grenzen notwendig ist.

Der Jahreswirtschaftsbericht 2022 sollte dabei als Ausgangspunkt eines Prozesses der Diskussion, Systematisierung und Umsetzung von gesamtgesellschaftlicher Wohlfahrt sein. Von zentraler Relevanz ist bei der Debatte jedoch nicht, dass neue Indikatoren entwickelt werden, sondern, dass die nun mit dem Jahreswirtschaftsbericht etablierte Indikatorik tatsächlich dadurch politikrelevant gemacht wird, dass sich operative Prozesse daran orientieren bzw. diese Indikatoren nutzen. Zudem ist die Entwicklung einer gemeinsamen Konvention zur internationalen Vergleichbarkeit nötig.

Der Anfang des Jahres veröffentlichte Jahreswirtschaftsbericht 2023 – Wohlstand erneuern führt diese Neuerungen fort. Bestehende Ziele wie die Entwicklung einer sozial-ökologischen Marktwirtschaft, eine ambitionierte Kreislaufwirtschaft, der Erhalt der Biodiversität, Maßnahmen im Bereich des natürlichen Klimaschutzes sowie Anstrengungen auf internationaler Ebene wie die Harmonierung von Ziele und finanzielle Unterstützung des Globalen Südens werden dabei besonders betont. Biologische Vielfalt (Biodiversität) wird als zentrales Umweltgut anerkannt, „dessen Schutz nicht nur im menschlichen, sondern auch im wirtschaftspolitischen Interesse ist“ (S. 103). „Natur und Klima bleiben aber nur ein Randthema“ – zu diesem Schluss kommt der WWF. So fehle nicht nur der lang erwartete Indikator für Biodiversität, auch das Ökologiekapitel sei merkwürdig am Ende hin als Sonderkapitel (ab S. 127) platziert. Zudem kritisierte der WWF, dass keine Prognosen für die Nachhaltigkeitsindikatoren und keine Schlussfolgerungen und Optionen für politische Instrumente vorgelegt wurden, die im Einklang mit dem Paris-Pfad sind.

Vergleicht man den Bericht mit dem Vorjahr, so wurde die grundlegende Berichtsstruktur beibehalten. Zum zweiten Mal in Folge ergänzt der Bericht die klassischen wirtschaftspolitischen Indikatoren also wieder um zentrale Nachhaltigkeitsindikatoren (bspw. Treibhausgas-Emissionen, weitere Luftschadstoffe, Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche, Energie- und Rohstoffproduktivität sowie Investitionen in die Erneuerbaren Energien). Jedoch enthält er keine Aussagen über die Priorisierung einzelner Ziele und Handlungsfelder und verweist an verschiedenen Stellen auf die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie.

Interessant aus Postwachstumsperspektive ist dabei, welche Schlussfolgerungen der Bericht bezüglich der Notwendigkeit einer erheblichen, bisher unerreichten, Steigerung der Energie- und Ressourceneffizienz zieht. So ist die beobachte Steigerung der Endenergieproduktivität zu „großen Teilen auf den BIP-Zuwachs (+15 Prozent seit 2010) zurückzuführen und nur zu kleineren Teilen durch Einsparungen beim Energieeinsatz (-7 Prozent seit 2010)“ (S. 131).  Zudem zeigten sich auch immer wieder Rück­gänge der Endenergieproduktivität. Seit 2008 nahm die durchschnittliche jährliche Zunahme der Endenergieproduktivität um rund 1,4 Prozent zu. Um den Zielwert des Jahres 2050 zu erreichen, wären jedoch 2,1 Prozent pro Jahr notwendig. Zur Entwicklung der Gesamtrohstoffproduktivität können gar keine Aussagen gemacht werden, da die letzten verfügbaren Daten aus dem Jahr 2018 (!) stammen. An verschiedenen Stellen des Berichts werden Verbesserungen bei der Datengrundlage in Aussicht gestellt oder Verbesserungen angekündigt. So soll im nächsten Bericht 2024 jeweils ein Indikator zu Biodiversität und Kreislaufwirtschaft aufgenommen werden. Hierbei wird auf die aktuelle Überarbeitung des Biodiversitätsindikator „Artenvielfalt und Landschaftsqualität“ aus der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie verwiesen (aktuellster Wert von 2016!). Der neue Indikator für die Kreislaufwirtschaft soll sich aus der in Arbeit befindlich „Nationalen Kreislaufwirtschaftsstrategie“ ableiten. Zudem plant die Bundesregierung den „schrittweisen Aufbau der Ökosystemgesamtrechnungen als neues Modul der Umweltökonomischen Gesamtrechnungen (UGR) beim Statistischen Bundesamt, mit dem auf Basis eines UN-Standards der Zustand und die Leistungen der Ökosysteme in Deutschland systematisch erfasst und bewertet werden sollen“ (S. 106). Abstrahiert man von der aktuellen Diskussion um das EU-Lieferkettengesetz, so ermutigt die Ankündigung, dass eine Mindestquote für die Beschaffung klimafreundlicher Produkte durch die öffentliche Hand kommen soll.

Erfreulich ist, dass sich der Jahreswirtschaftsbericht 2023 auch dezidiert mit dem Thema Flächenverbrauch beschäftigt und kritisch die bisherige Zielerreichung beleuchtet. Das offizielle Ziel aus der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie bis 2050 netto Null bebaute Fläche zu erreichen, liegt in weiter Ferne, was auch für das Zwischenziel 30 Hektar pro Tag bis 2030 gilt. Das würde zwar „nur“ bedeuten, dass sich der Rückgang des Flächenverbrauchs linear von 2010 (87 ha am Tag) bis 2019 (52 ha am Tag) fortsetzen müsste, „es ist jedoch zu bezweifeln, ob dies ohne erhebliche Anstrengungen gelingen kann“ (S. 132).  So stiegt der Wert von 2019 auf 2020 auf 54,0 ha am Tag sogar an (+2 ha). Als zentrale Maßnahmen werden das Bauen stärker in die Höhe, Nachverdichtung, Flächenrecycling, flexib­lerer Wohnraumnutzung oder Entsiegelung genannt. Leider nicht angesprochen wird jedoch, wie die Politik proaktiv auf die erheblichen sozialen Spannungen sowie Verteilungskonflikte reagieren könnte. Diese sind insbesondere mit der Nachverdichtung und der teilweise bereits heute überforderten Infrastruktur in hoch verdichteten städtischen Räumen, unter denen gerade einkommensärmere Gruppen leiden, verbunden.

„Die Transformation zu einer nachhaltigen und treibhausgasneutralen Wirtschaft bei gleichzeiti­ger Stärkung der wirtschaftlichen Grundlagen des Wohlstands erfordert eine große und stetige gesamt­gesellschaftliche Kraftanstrengung aller Beteiligten“ (S. 107). Insofern kann der für dieses Jahr angekündigte Start des öffentlichen Konsulta­tionsprozesses, der Erkenntnisse für die Berichterstattung der kommenden Jahre liefern soll, nur begrüßt werden. Zu hoffen ist, dass es genug Raum geben wird nicht nur die richtigen Fragen zu stellen, sondern auch mutige Ideen für die Umsetzung von der Politik einzufordern.

Wir möchten uns an dieser Stelle sehr bei unserem Kollegen Nils aus dem Moore, ehemals RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, für die Zusammenarbeit in verschiedenen gemeinsamen Projekten bedanken, auf denen diese Artikelreihe inhaltlich beruhen.