Dieser Beitrag basiert auf einem Blogbeitrag, der im Rahmen des DFG-Projekts „Municipal Transformative Communities for Local Economies Beyond Growth“ entstanden ist.

Kommunale Bodenpolitik: Für die besten Ideen

Neubau und Postwachstum stehen erst einmal in einem Spannungsverhältnis: Jedes neue Gebäude verbraucht Flächen, Material und Energie. Aus Postwachstumsperspektive liegt die naheliegendste Antwort auf die Wohnungsfrage daher in der Umverteilung von Wohnraum, in der Sanierung bestehender Bausubstanz, die zugleich eine Neuordnung und Flexibilisierung von Grundrissen ermöglicht, sowie in einer konsequenten Adressierung von überhöhten Mieten und Leerstand. In der Realität können entsprechende Maßnahmen jedoch nur bedingt durch lokale Akteure umgesetzt werden. Fördermittel fließen unverhältnismäßig stark in den Neubau, und selbst für weiche Formen der Umverteilung, wie etwa beim Wohnungstausch, fehlt der rechtliche Rahmen. Für wachsende Kommunen ist Neubau angesichts der bestehenden Rahmenbedingungen oft die naheliegendste Strategie, um Wohnungsmangel und steigenden Mieten zu begegnen. Neben der weiterhin berechtigten Frage, ob gebaut werden sollte, stellt sich folglich auch die Frage wie gebaut wird: nach welcher Logik, für wen und mit welchen Folgen für die Stadt als Ganzes?

Gebaut wird vor allem durch gewinnorientierte Investor*innen. Kommunen unterstützen den privatwirtschaftlichen Wohnbau in der Hoffnung, dass mehr Angebot die Preise senkt. Dass sich diese Hoffnung nicht erfüllt, spüren wachsende Kommunen an explodierenden Mieten. Diese können sie wiederum nur sehr begrenzt regulieren, da Instrumente wie die Mietpreisbremse nur die Spitzen abfedern, keineswegs jedoch in der Fläche für bezahlbare Mieten sorgen. Jedoch gibt es im Neubau durchaus städtebauliche Instrumente, mit denen Kommunen stärkeren Einfluss auf den Wohnmarkt ausüben können. Auch diese sind allerdings an Voraussetzungen gebunden, etwa den finanziellen Spielraum der Kommune und die Eigentumsverhältnisse des Bodens.

Befindet sich der Boden in kommunalem Eigentum oder kann über eine aktive Liegenschaftspolitik erworben werden, steht mit der Konzeptvergabe ein wirkungsvolles Instrument zur Verfügung. Statt Grundstücke an die Höchstbietenden zu veräußern, also vor allem an jene, die bereits über Kapital verfügen, können Grundstücke so zu einem festen Preis an Bauträger*innen mit den besten Ideen für eine soziale und nachhaltige Wohnraumentwicklung vergeben werden. Damit können Kommunen gezielt Einfluss darauf nehmen, wer baut, was gebaut wird und für wen.

Hier liegt auch ein wichtiger Hebel für die langfristige Bereitstellung bezahlbaren Wohnraums. Aktuell besteht die Strategie darin, mit enormen staatlichen Subventionen Investor*innen dazu zu ermutigen, Sozialwohnungen zu errichten, die für eine gewisse Bindungsdauer unter der ortsüblichen Vergleichsmiete vermietet werden. Nach Auslauf dieser Mietpreisbindungen werden die Mieten in der Regel so schnell wie möglich an das Marktniveau angepasst. Gleichzeitig gibt es gemeinwohlorientierte Akteure wie Genossenschaften, für die bezahlbarer Wohnraum keine von außen aufgezwungene Pflicht ist, sondern Teil ihres organisatorischen Selbstverständnisses. Was wäre, wenn genau diese Akteure im Rahmen einer Konzeptvergabe bevorzugt werden würden?

Ein gemeinwohlorientiertes Quartier

Im zentral gelegenen Freiburger Quartier „Kleineschholz“ entstehen derzeit rund 500 Wohneinheiten, ausschließlich durch Akteure, die die Stadt als „gemeinwohlorientiert“ einstuft. Damit sind Organisationen gemeint, die Wohnraum nicht zur privaten Gewinnerzielung nutzen, sondern dafür sorgen, dass dieser in gemeinschaftlichem Eigentum bleibt, wie etwa bei einer Genossenschaft, oder einem klaren wohnbezogenen Zweck dienen, etwa einem öffentlichen Versorgungsauftrag.

Um dies zu erreichen, führte die Stadt eine Konzeptvergabe durch, zu der nur solche gemeinwohlorientierten Akteure zugelassen waren. Diese waren angehalten, ein Konzept zu erarbeiten, das die ambitionierten Entwicklungsziele des Quartiers adressiert: „Klima- und Umweltfreundlichkeit; Inklusion und Teilhabe; Quartier der kurzen Wege; architektonisch ansprechende Gestaltung; gemeinschaftliche Grün- und Freiräume und vor allem die Schaffung von dringend benötigtem bezahlbaren und mietpreisgebundenen Wohnraum“ (Stadt Freiburg 2023).

Mit Blick auf die oft begrenzten finanziellen Mittel gemeinwohlorientierter Akteure wurde die Eingangshürde möglichst niedrig gehalten. Zunächst mussten Bewerber*innen lediglich eine plausible Beschreibung ihres Bauvorhabens und dessen Finanzierung vorlegen, jedoch noch keine formale Planung oder belastbare Finanzierungsunterlagen. Anschließend verglich eine Kommission die Vorschläge anhand von drei Kriterien: dem Beitrag zum Quartier beziehungsweise zur Stadt, der Qualität der Projektidee sowie der Verlässlichkeit ihrer Umsetzung.

Wie erfolgreich dieser niedrigschwellige Zugang war, zeigt die Vielfalt der Projekte und Akteure, die eine Reservierungszusage erhalten haben. Auf Empfehlung der Kommission vergab die Stadt Grundstücke vor allem an Genossenschaften und Projekte des Mietshäuser Syndikats (Abbildung 2). Bemerkenswert an dieser Vielfalt ist der große Anteil gemeinschaftsgetragener Wohnprojekte, also Projekte, die von den zukünftigen Bewohner*innen selbst entwickelt werden.

Letztendlich entscheidet das Kapital – aber es ginge auch anders

Trotz des sorgfältig gestalteten Verfahrens bleibt finanzieller Druck eine ständige Herausforderung. Gemeinschaftsgetragene Projekte wie kleine Genossenschaften und Vorhaben des Mietshäuser Syndikats finanzieren sich überwiegend über Direktdarlehen und dem Eigenkapital künftiger Bewohner*innen und Unterstützer*innen. Gerade weil diese Projekte außerhalb der Logik von Gewinnstreben und Marktmieten operieren, ist der Weg zur Umsetzung besonders schwierig. Bislang ist zwar noch kein Projekt offiziell gescheitert, jedoch ist die Finanzierung vor allem für gemeinschaftsgetragene Projekte noch immer mit großen Unsicherheiten verbunden. Dabei hätte es auch dafür einen möglichen, wenn auch strukturell schwierigen Ausweg gegeben: das Erbbaurecht.

Ursprünglich war geplant, die Grundstücke in Kleineschholz nicht zu verkaufen, sondern über Erbbaurechte zu vergeben und das Land so dauerhaft in öffentlicher Hand zu halten. Die konkrete Ausgestaltung des Erbbaurechts hatte jedoch einen entscheidenden Haken. Während Erbbaurechte normalerweise auf laufenden Zahlungen beruhen, hätten die Bauträger*innen in Kleineschholz den gesamten Erbbauzins in Höhe des vollen Grundstückswerts als einmalige Vollablöse bezahlen müssen. Der Grund für dieses Konstrukt liegt in der Finanzierungsstruktur der Quartiersentwicklung, die als Sonderrechnung außerhalb des regulären städtischen Haushalts geführt wird und mit jährlichen knapp drei Millionen Euro bezuschusst wird. Um ein weiteres Defizit zu vermeiden, hätte der gesamte Grundstückswert bei der Übertragung des Erbbaurechts beglichen werden müssen. Gleichzeitig bestehende Nachteile des Erbbaurechts bei der Bankfinanzierung und bei staatlichen Förderprogrammen machten das Modell für finanziell schwächeren Projekte faktisch unmöglich. Als Reaktion darauf führte die Stadt eine modifizierte Kaufoption mit einem städtischen Rückkaufrecht ein, für die sich letztendlich alle Bauträger*innen entschieden.

Mit der Kaufoption wurden zwar zusätzliche finanzielle Belastungen verhindert, aber auch ein zentraler Hebel aus der Hand gegeben: die Möglichkeit, die Anfangsbelastung für gemeinwohlorientierte Akteure durch über die Zeit gestreckte Zahlungen zu senken. Die größte Schwierigkeit solcher Projekte liegt in den ersten Jahren, wenn es darum geht, genug Kapital einzuwerben und wenn die Kreditraten am höchsten sind. Mit der Zeit entspannt sich die Lage in der Regel, bis die Mieten nur noch die laufenden Kosten decken müssen. Um dorthin zu gelangen, muss jedoch zunächst eine steile Anfangslast überwunden werden, die deutlich geringer ausgefallen wäre, hätten die Projekte den Boden regulär pachten können und nicht kaufen müssen.

Kommunale Wachstumsabhängigkeiten

Auch wenn in Kleineschholz nicht Profite, sondern die Gemeinwohlorientierung im Vordergrund stehen soll, bleibt das Vorhaben einer marktwirtschaftlichen Logik unterworfen: Grundstückspreise (müssen) zum Verkehrswert verkauft werden, Baukosten werden durch Märkte für Baustoffe und Bauunternehmen bestimmt und die Kommunalfinanzen unterliegen institutionellen Logiken und Regelungen der „Wirtschaftlichkeit“. Insbesondere am Beispiel letzterer zeigen sich kommunale Wachstumsabhängigkeiten.

Das Erbbaurecht scheiterte daran, dass ein über die Zeit getreckter Erbbauzins zunächst zu erheblichen finanziellen Verlusten geführt hätte. Gleichzeitig liegen die Vorteile des Erbbaurechts auf der Hand: es hätte Akteure mit wenig Kapital, aber einem intrinsischen Interesse an der langfristigen Sicherung bezahlbaren Wohnraums und dessen ökologischer Verträglichkeit befähigt, ihre Projekte trotz problematischer Rahmenbedingungen zu verwirklichen. Jedoch scheitert das Erbbaurecht an fiskalischen Vorgaben, die unmittelbare finanzielle Auswirkungen stärker gewichten als langfristige sozial-ökologische Auswirkungen. Bemühungen seitens der Stadt Freiburg die Projekte anderweitig zu unterstützen sind deutlich, wie beispielsweise eine wiederholte Verlängerung der zwölfmonatigen Reservierungsfrist der Grundstücke um gemeinwohlorientierten Bauträger*innen mehr Zeit für die Akquise des notwendigen Eigenkapitals zu geben. Finanzielle Zuschüsse seitens der Stadt für zusätzliche freiwillige Mietobergrenzen werden jedoch erst ausgezahlt, wenn Wohnungen vermietet sind und kommen damit zu spät.

Damit verhält sich die Stadt vollkommen erwartbar im Rahmen einer Haushaltslogik, die primär auf die Einnahmen und Ausgaben schaut, weniger jedoch langfristige soziale und ökologische Werte. Dies ist bereits in der Wohnraumpolitik auf Bundesebene angelegt: Wohnraumentwicklung wird primär als eine Sache gewinnorientierter Investoren gesehen, die neben der allgemeinen Ausweitung des Angebots durch entsprechende Anreize auch in den sozialen Wohnungsbau investieren, um so für eine temporäre Abmilderung zu sorgen. Dafür werden mit aktuell rund 5 Mrd. jährlich wesentliche Mittel von Bund und Länder bereitgestellt. Laufen die vereinbarte Bindungsfristen für Sozialwohnungen jedoch aus, kehren die Mieten schnellstmöglich zum Marktniveau zurück, denn letztendlich wurden sie ja mit dem Ziel der Renditemaximierung errichtet. Neben der staatlichen Subvention steigender Mieten durch direkte Subjektförderungen im zweistelligen Milliardenbereich müssen in dieser Systemlogik kontinuierlich enorme Summen in ein System gesteckt werden, das nur sehr begrenzt bezahlbaren Wohnraum schafft – Geld, das wiederum über Steuern eingenommen werden muss und auf eine wachsende Wirtschaft angewiesen ist.

Genau hier setzt die Postwachstumsdebatte an, wenn sie die strukturelle Verknüpfung zwischen kommunaler Daseinsvorsorge und konjunkturabhängigen Einnahmen in den Blick nimmt. Je stärker Kommunen auf solche Marktdynamiken angewiesen sind, desto weniger Spielraum haben sie, soziale und ökologische Belange zu priorisieren, und je geringer dieser Spielraum ist, desto stärker geraten sie wiederum in neue Wachstumsabhängigkeiten. Im Wohnraumbereich wäre ein Weg aus dieser Spirale, gemeinwohlorientierte Akteure dazu zu befähigen, dauerhaft bezahlbaren, nachhaltigen und inklusiven Wohnraum zu schaffen. Städtebauliche Instrumente wie Konzeptvergabe und Erbbaurecht ermöglichen Kommunen langfristige und nicht-monetäre Werte stärker zu gewichten als kurzfristige Einnahmen. Angesichts finanzieller und rechtlicher Abhängigkeiten haben Kommunen zwar wichtige Instrumente in der Hand, sind aber zugleich stark eingeschränkt. Daher muss es Aufgabe aller staatlichen Ebenen sein, langfristig bezahlbaren und nachhaltigen Wohnraum schaffen. Kommunen ihrerseits können trotz bestehender Einschränkungen vorausschauend handeln und die ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente nutzen. Auch wenn das Quartier Kleineschholz in seinem Kontext zu betrachten ist, kann es eine wichtig Inspirationsquelle sein, Wohnraum (wieder) als Gemeingut zu betrachten und zu behandeln.