Als dritte deutsche Stadt erhebt Freiburg seit Beginn 2026 eine kommunale Steuer auf Einwegverpackungen für Speisen und Getränke zum Mitnehmen. Ziel der Maßnahme ist es, das Müllaufkommen im öffentlichen Raum sowie den Ressourcenverbrauch zu reduzieren. Auf den ersten Blick ist die Verpackungssteuer ein Instrument zur Lenkung individueller Konsumgewohnheiten hin zu Mehrwegangeboten. Dahinter steckt jedoch mehr. Die Verpackungssteuer setzt im Kleinen ein zentrales Prinzip von Postwachstumsansätzen um: ressourcenbasierte ökologische Steuern, die Verbrauch und Verschmutzung belasten und zugleich nachhaltigere Alternativen begünstigen. Dies hat auch strukturelle Auswirkungen auf die Kommunalfinanzen. Zwar bleibt die Verpackungssteuer vorerst eine kleine Ergänzung zu den stark wachstumsabhängigen Einnahmequellen der Kommunen wie der Gewerbesteuer. Doch kommt damit das Prinzip der Kosteninteralisierung zur Geltung und zeigt im Kleinen auf, wie Ressourcenverbrauch statt Wirtschaftswachstum als Grundlage der Kommunalfinanzierung verankert werden könnte.

Dieser Beitrag basiert auf einem Blogbeitrag, der im Rahmen des DFG-Projekts „Municipal Transformative Communities for Local Economies Beyond Growth“ entstanden ist.

Verpackungssteuer und Mehrwegoffensive: Mit Anreizen und Angeboten

Nach einer langen politischen Auseinandersetzung auf kommunaler Ebene beschloss der Freiburger Gemeinderat im Mai 2025 mit knapper Mehrheit die Einführung einer kommunalen Steuer auf Einwegverpackungen für Speisen und Getränke zum Mitnehmen. Seit Januar 2026 gilt die Steuer für Einweg-Getränkebecher, Take-away-Essensverpackungen, Besteck sowie ähnliche Einwegartikel, die für den unmittelbaren Verzehr bestimmt sind.

Für jeden Einwegbecher, jede Box oder sonstige Einwegverpackung wird eine Steuer von 50 Cent erhoben, für Einwegbesteck 20 Cent pro Stück (siehe Foto 1). Formal wird die Steuer von den Betrieben, etwa Imbissen oder Cafés oder Restaurants erhoben. Die Kosten werden jedoch in der Regel direkt an die Konsument*innen weitergegeben.

Parallel zur Einführung der Verpackungssteuer hat Freiburg eine umfassende Mehrwegoffensive gestartet. Ein zentraler Bestandteil ist der Aufbau eines stadtweiten Mehrwegverbunds. Dieser ermöglicht es Betrieben, sich an einer gemeinsamen Infrastruktur für Logistik, Spülung und Pfandsysteme für Mehrwegbehälter zu beteiligen. Die Stadt unterstützt diesen Übergang finanziell, unter anderem durch Zuschüsse zu den Teilnahmegebühren im Mehrwegverbund sowie durch Fördermittel für die Anschaffung von Spülmaschinen (siehe Abbildung 1).

Darüber hinaus gibt die Verpackungssteuer auch Impulse für andere Akteure: So führt die Deutsche Bahn derzeit ein Pilotprojekt am Freiburger Hauptbahnhof durch, um ein einheitliches Mehrwegsystem an Bahnhöfen zu etablieren. Teil des Vorhabens sind Rückgabeautomaten, an denen Reisende das Pfand direkt nach Gebrauch erstattet bekommen (siehe Foto 1). Als Startpunkt des Projekts wurde Freiburg nicht zuletzt wegen der eingeführten Verpackungssteuer und der laufenden Mehrweginitiative gewählt.

Die Einnahmen aus der Verpackungssteuer werden im ersten Jahr auf rund 2,2 Millionen Euro geschätzt. Nach Abzug der jährlichen Personalkosten von etwa 200.000 Euro (zzgl. 70.000 im Jahr 2025 zur Vorbereitung der Steuer) können erhebliche Nettoeinnahmen erwartet werden. Davon wurden bereits 450.000 Euro für den Start der Mehrweginitiative in den Jahren 2025 und 2026 bereitgestellt, etwa für Personal, Kommunikationskampagnen und Förderprogramme.

Freiburg als „Fast Follower“

Obwohl Freiburg zu den ersten deutschen Städten mit Verpackungssteuer gehört, spielen die Vorreiter Tübingen und Konstanz eine wichtige Rolle. Nachdem Tübingen die Steuer bereits 2022 eingeführt hatte, klagte McDonald’s gegen die Regelung. Im Jahr 2025 bestätigte das Bundesverfassungsgericht jedoch die Rechtmäßigkeit der Steuer und schuf damit die Grundlage für Freiburg, das inzwischen rechtlich robuste Modell aus Tübingen zu übernehmen.

Auch die ersten Ergebnisse aus beiden Städten sind vielversprechend. Durch die Kombination aus Steuer, finanzieller Unterstützung und Informationskampagnen hat Tübingen mittlerweile die höchste Dichte an Mehrwegangeboten in Deutschland. In Konstanz sank das Abfallaufkommen in den ersten neun Monaten um schätzungsweise 14 Tonnen.

Gegenwind

Freiburgs Einführung der Verpackungssteuer verläuft nicht ohne Widerstände. So lehnt Oberbürgermeister Martin Horn die Steuer ab und verweist auf den ungünstigen Zeitpunkt angesichts steigender Lebensmittelpreise, wachsender politischer Frustration in der Bevölkerung, zunehmender Bürokratiekritik sowie begrenzter personeller Ressourcen in der Verwaltung.

Auch in der Bevölkerung ist die Steuer ein kontroverses Thema, da sie den Alltag unmittelbar berührt. Dabei lässt sich die Heftigkeit der Debatte nicht ohne ihre politische Instrumentalisierung erklären: Die Zusatzbelastung für niedrige Einkommen wird besonders von jenen Akteuren betont, die sich sonst kaum für Maßnahmen der Umverteilung und sozialen Gerechtigkeit einsetzen. Als Reaktion auf diese Debatten soll die Steuer nun erneut im Gemeinderat überprüft werden – noch bevor ausreichend Daten für eine fundierte Evaluation vorliegen.

Baustein für kommunale Postwachstumspolitik?

Hinter der Verpackungssteuer steht eine strukturelle Perspektive, die zentrale Prinzipien postwachstumsorientierter Politik berührt: die stärkere Besteuerung von Ressourcenverbrauch und die Frage, wie öffentliche Haushalte weniger abhängig von wirtschaftlichem Wachstum werden können.

Einerseits internalisiert die Steuer zumindest einen Teil der Kosten, die mit dem Konsum von Einwegverpackungen einhergeht. Anstatt allein auf freiwillige Verhaltensänderungen und individuelle Verantwortung zu setzen, schafft die Steuer einen Anreiz für Mehrwegsysteme und unterstützt den Aufbau entsprechender Alternativen. Damit aktiviert die Steuer, wenn auch in kleinem Maße, das Verursacherprinzip: wer durch nicht-nachhaltigen Konsum Kosten für Emissionen, Ressourcenverbrauch und Abfallentsorgung herbeiführt, trägt auch mehr zu Deckung dieser Kosten (die von der Allgemeinheit getragen werden) bei.

Andererseits schafft die Steuer eine kommunale Einnahmequelle, die auf ökologisch und sozial unerwünschtem Verhalten basiert: der Nutzung von Einwegverpackungen statt Mehrwegalternativen. Damit greift sie ein in Postwachstumsansätzen zentrales Prinzip der (stärkeren) Kosteninternalisierung durch die Besteuerung von Ressourcenverbrauch auf. Hierbei sind jedoch einige wichtige Vorbehalte zu beachten: Erstens bildet die Steuer die tatsächlichen ökologischen Kosten von Einwegverpackungen nur sehr unvollständig ab. Zweitens ist die Idee einer vollständigen Monetarisierung ökologischer Schäden selbst umstritten, weil sie Natur letztlich in ökonomische Kategorien übersetzt. Drittens bleibt die Steuerungswirkung solcher Instrumente angesichts der enormen sozial-ökologischen Herausforderungen begrenzt.

Dennoch lässt sich aus dem Prinzip wichtiges ableiten. Insbesondere angesichts des eingeschränkten finanziellen und regulatorischen Handlungsspielraums von Kommunen können kommunalpolitische Instrumente, wie die Verpackungssteuer eine positive Dynamik erzeugen: Sinkt der Verbrauch von Einwegverpackungen, entstehen positive Nachhaltigkeitseffekte und die Kosten der Abfallwirtschaft sinken. Bleibt der Verbrauch hoch, können die Steuereinnahmen dazu genutzt werden, ökologische und soziale Folgekosten zumindest abzufedern. Zugleich eröffnet die Steuer die Möglichkeit, die kommunalen Einnahmen zu diversifizieren und – wenn auch im kleinen Maßstab – Alternativen zur stark konjunkturabhängigen Gewerbesteuer zu erschließen.

Für die dauerhafte Akzeptanz ist letztendlich die Frage der politischen Rahmung entscheidend. Statt Regulierung als Angriff auf Marktfreiheiten oder als bürokratische Belastung zu interpretieren, lässt sich die Verpackungssteuer auch anders lesen: als demokratische Aushandlung darüber, wie öffentliche Räume genutzt werden sollen und wer für die Kosten ihrer Verschmutzung aufkommt.